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解讀：國務(wù)院市場監(jiān)管通知 回應(yīng)業(yè)界五大焦點(diǎn)
時(shí)間：2016-02-23 09:39:17
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單從標(biāo)題看，從國務(wù)院的層面第一次提出了旅游市場的“綜合監(jiān)管”，為旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了“動力源”，是我國旅游市場監(jiān)管的“里程碑”。
國務(wù)院較早就把旅游業(yè)定位為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“綜合產(chǎn)業(yè)”，并受益旅游綜合產(chǎn)業(yè)的綜合效益，旅游業(yè)的綜合協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)管，卻滯后于旅游業(yè)的發(fā)展需求。
綜合產(chǎn)業(yè)、綜合效益、綜合協(xié)調(diào)與綜合監(jiān)管，這四個“綜合”，應(yīng)該是“四位一體”、通盤考慮的。綜合產(chǎn)業(yè)和綜合效益是“果”，綜合協(xié)調(diào)和綜合監(jiān)管是“因”。沒有對“因”的付出，就無法受益到“果”。只有綜合協(xié)調(diào)與綜合監(jiān)管下的旅游業(yè)，才能更好地凸顯綜合產(chǎn)業(yè)的綜合效益，才能獲得更多發(fā)展的原生動力，才是可持續(xù)發(fā)展的旅游業(yè)。
從“綜合產(chǎn)業(yè)”的定位，到“綜合監(jiān)管”的構(gòu)建，是旅游業(yè)從“景點(diǎn)旅游”模式向“全域旅游”轉(zhuǎn)變、從“少數(shù)人奢侈品”到“大眾化消費(fèi)”跨越、從“需求側(cè)刺激”到“供給側(cè)改革”轉(zhuǎn)型的必然要求，反映了對旅游業(yè)性質(zhì)認(rèn)識更加全面，對旅游業(yè)發(fā)展更加重視，對旅游業(yè)功能定位更加到位。
另一方面，從國務(wù)院辦公廳的層階集中關(guān)注旅游市場秩序，專門制定解決問題的辦法與舉措，意味著旅游市場秩序已經(jīng)存在了諸多頑疾、難題、痛點(diǎn)，在原先的部委局條塊管理層階遇到了解決的瓶頸，需要從國務(wù)院辦公廳的層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明晰部委局、地方政府的責(zé)任與義務(wù)。
印發(fā)的任何文件、制定的任何政策，都是有目標(biāo)性的，都是以問題為導(dǎo)向、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的。那么，從“問題導(dǎo)向”出發(fā)，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的這個通知，聚焦了當(dāng)前存在的哪些問題，提出了哪些解決的辦法、思路、舉措？
問題一：“旅游市場綜合監(jiān)管”的緣由和架構(gòu)是什么？
前面提到四個綜合的“四位一體”，其根源是，我國旅游業(yè)呈現(xiàn)快速發(fā)展，行業(yè)生態(tài)、市場結(jié)構(gòu)、服務(wù)方式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都面臨著深刻變革，同時(shí)，我國旅游業(yè)將繼續(xù)處于黃金發(fā)展期，同時(shí)也是結(jié)構(gòu)調(diào)整期、游客文明素質(zhì)逐步提升期、旅游市場秩序逐漸規(guī)范期及各類矛盾凸顯期。“五期疊加”是旅游業(yè)的新常態(tài)，這對旅游市場監(jiān)管提出了更高要求。
由于旅游活動涉及面廣和跨區(qū)域的特點(diǎn)，使一個違法違規(guī)案件往往具有不止一種違法違規(guī)行為和不止局限于一個行政區(qū)域。同時(shí)，旅游市場監(jiān)管涉及旅游、工商、城管、公安、質(zhì)監(jiān)等十多個部門職責(zé)。
“旅游市場綜合監(jiān)管”是在旅游業(yè)綜合性強(qiáng)、涉及部門多，但旅游執(zhí)法起步晚、基礎(chǔ)差、力量弱、任務(wù)不斷加重的情況下，逐步提出和發(fā)展起來的。旅游市場綜合監(jiān)管可以有效運(yùn)用各部門執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法隊(duì)伍和法律法規(guī)，彌補(bǔ)了旅游行政執(zhí)法法規(guī)依據(jù)不足、力量不足、手段不足等缺陷，比由旅游部門單獨(dú)協(xié)調(diào)解決效率高、效果好。
旅游市場綜合監(jiān)管的關(guān)鍵是“改革傳統(tǒng)的條塊分割的管理體制，破除部門、地區(qū)的行政壁壘”，完善執(zhí)法依據(jù)、優(yōu)化執(zhí)法方式、再造執(zhí)法程序、共享執(zhí)法信息，使旅游市場監(jiān)管從單一部門、單一行業(yè)、單一執(zhí)法邁向旅游與公安、工商、質(zhì)監(jiān)等多部門的綜合執(zhí)法、監(jiān)管、治理。
問題二：“工作小組”與“責(zé)任清單”下的綜合監(jiān)管如何“統(tǒng)分結(jié)合”？
“綜合監(jiān)管”雖然是治理市場秩序的“利器”，但是在實(shí)踐中，由于成員單位隸屬于不同部門，彼此間沒有行政隸屬關(guān)系，組織協(xié)調(diào)難度很大；涉旅部門又擔(dān)心一些職能被牽頭單位“綜合”了。雖然各地存在了一些聯(lián)合小組，但聯(lián)合整治尚處于各部門臨時(shí)性工作，沒有形成規(guī)范化、常態(tài)化、制度化運(yùn)行模式，同時(shí)聯(lián)合執(zhí)法的弊端是易導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)管轄模糊甚至沖突，責(zé)任不清，不能對市場形成長期威懾力。
那么，矛盾利益博弈下的“綜合監(jiān)管”，究竟是誰把誰“綜合”了，還是“綜而不合”？
針對這個疑難，通知有兩個特別的亮點(diǎn)，奠定了該通知在旅游市場監(jiān)管史上舉足輕重的地位：
其一，提出國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議下設(shè)旅游市場綜合監(jiān)管工作小組，也就是旅游市場秩序的職責(zé)都“綜合”在“國務(wù)院旅游市場綜合監(jiān)管工作小組”這個新的機(jī)構(gòu)里，、
其二，厘清了12個部門的“責(zé)任清單”。也就是在旅游市場綜合監(jiān)管工作小組這個統(tǒng)一職責(zé)的屋頂下，進(jìn)一步厘清了旅游部門、公安部門、工商部門、交通運(yùn)輸部門、文化部門、稅務(wù)部門、質(zhì)檢部門、價(jià)格主管部門、商務(wù)部門、通信主管部門、網(wǎng)信部門（互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室）、民航部門等12個部門在旅游市場監(jiān)管中的責(zé)任與義務(wù)。
從宏觀的層面，從國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議的階層建立了統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)小組；從事務(wù)的層面，厘清了旅游市場秩序整治的部門職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、執(zhí)法權(quán)限、監(jiān)督方式。使各部門必須按照統(tǒng)分結(jié)合的原則，既強(qiáng)化各部門的共同責(zé)任，又強(qiáng)調(diào)職責(zé)包干到部門，各司其職、各盡其責(zé)，使“聚小成大”與“化大為小”相結(jié)合。
“責(zé)任清單”，像“青島大蝦事件”、“哈爾濱天價(jià)魚事件”中部門的推諉扯皮，找到了邊界清晰的懲戒依據(jù)。
“工作小組”與“責(zé)任清單”下的綜合監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)綜合監(jiān)管的綜合性、高效性的同時(shí)，不能忽視綜合監(jiān)管所依賴的專業(yè)性。
問題三：旅游部門的市場監(jiān)管職責(zé)有哪些變化？
旅游作為人人都喜歡、人人都參與的低門檻、高興趣活動，使社會其它部位的“淤積”、“病痛”在旅游市場找到了“潰爛”的出口。雖然大量游客反映的旅游事件，超出了旅游部門的職責(zé)范圍，但旅游部門仍將長期背負(fù)一個地方文明素質(zhì)、治安狀況、市場管理水平反饋出來的“罵名”。
也就是說，當(dāng)每個部門都分清了旅游市場監(jiān)管的職責(zé)邊界，該通知核心的章節(jié)是旅游部門在市場監(jiān)管中的職責(zé)，是變大了，還是萎縮了？
通知在明確旅游部門職責(zé)的前提下，又強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)，這是國務(wù)院賦予了旅游部門統(tǒng)籌旅游市場監(jiān)管的職責(zé)。
一是由國家旅游局牽頭負(fù)責(zé)統(tǒng)籌旅游市場綜合監(jiān)管的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作。
二是國家旅游局負(fù)責(zé)指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理全國旅游投訴工作，向社會公開投訴電話，承擔(dān)向有關(guān)部門或地方政府轉(zhuǎn)辦、跟蹤、協(xié)調(diào)、督辦旅游投訴處理情況的職責(zé)。
游客投訴最能反映監(jiān)管工作的得失，投訴突出問題、集中環(huán)節(jié)往往是監(jiān)管的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)。由國家旅游局負(fù)責(zé)指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理全國旅游投訴工作，旨在解決旅游投訴存在的不良現(xiàn)狀。目前，全國只有少數(shù)地方建立了“一站式服務(wù)”和“一個窗口進(jìn)出”的統(tǒng)一投訴受理機(jī)制。由于投訴渠道分散，轉(zhuǎn)辦督辦和反饋機(jī)制不健全，各職能部門多頭受理、相互推諉的情況依然存在，這就使大量的具有時(shí)間緊、涉及面廣、政策性強(qiáng)和社會影響不確定特點(diǎn)的旅游投訴案件得不到及時(shí)有效的處理。
問題四：旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)可否有依有據(jù)地“要糧要人”了？
全國各地涉及旅游市場監(jiān)管的各部門都普遍存在基層監(jiān)管力量薄弱的現(xiàn)狀。由于旅游市場發(fā)展很快，但旅游執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于市場的規(guī)模與速度。2015年國內(nèi)旅游人次將突破40億人次，但是旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍幾乎沒有變化，1個旅游監(jiān)管工作人員要服務(wù)超過80萬的旅游人次。
全國各級旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)均屬事業(yè)單位，其性質(zhì)與承擔(dān)的行政執(zhí)法職能不相匹配，大多由同級旅游行政管理部門委托執(zhí)法。特別是縣區(qū)一級很多地方機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)和辦公設(shè)施設(shè)備都無法得到有效保障，旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)在旅游市場監(jiān)管中的職能作用和牽頭協(xié)調(diào)作用很難發(fā)揮。
通知對旅游執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)提出了一系列要求，為基層旅游執(zhí)法部門“要槍要糧”，更好地發(fā)揮旅游市場監(jiān)管的職能，提供了高層階的依據(jù)。
其一，建立健全旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，承擔(dān)全面受理旅游投訴、開展旅游服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)場檢查和旅游行政執(zhí)法工作。
其二，各級政府要在2016年底前建立或指定統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)到位、職能到位、編制到位、人員到位。”
其三，各級政府要積極做好執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障工作。
其四，加快理順旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門職責(zé)關(guān)系，
其五，地方各級人民政府要加強(qiáng)對基層旅游市場綜合監(jiān)管人員的培訓(xùn)。
問題五：如何更好凸顯地方政府的“主體責(zé)任”？
旅游業(yè)的“發(fā)展主體”在地方、“受益主體”是地方，“管理主體”也理應(yīng)在地方。地方政府在旅游市場綜合監(jiān)管中應(yīng)承擔(dān)“主體責(zé)任”。只有地方政府，才可以更好地面對旅游綜合改革任務(wù)和目標(biāo)的縱深性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、跨界性，承擔(dān)旅游產(chǎn)品開發(fā)、宣傳促銷、規(guī)范管理、接待服務(wù)以及產(chǎn)業(yè)要素融合等發(fā)展任務(wù)。
為此，通知開篇的第一條，就是“強(qiáng)化政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。通知里多處提到地方政府要承擔(dān)的責(zé)任，行使的職責(zé)，發(fā)揮的能量：
一是地方各級人民政府要建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)、旅游案件聯(lián)合查辦、旅游投訴統(tǒng)一受理等綜合監(jiān)管機(jī)制，統(tǒng)籌旅游市場秩序整治工作。
二是各地區(qū)、各有關(guān)部門要將旅游市場秩序整治和服務(wù)質(zhì)量提升工作納入政府質(zhì)量工作考核。
三是各級政府要在2016年底前建立或指定統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)到位、職能到位、編制到位、人員到位，根治旅游投訴渠道不暢通、互相推諉、拖延扯皮等問題。
四是各級政府要積極做好執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障工作，加強(qiáng)對基層旅游市場綜合監(jiān)管人員的培訓(xùn)。
文章來源：品橙旅游
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