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創(chuàng)新管理體制機(jī)制 支撐全域旅游發(fā)展
來源：中國旅游報(bào)
時(shí)間：2017-06-12 09:56:06
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6月8日，海南省?？谑泄簿致糜尉熘ш?duì)正式掛牌成立。下一步，海南省將推動(dòng)第1批全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建的12個(gè)市縣健全“1+3”旅游綜合管理和旅游綜合執(zhí)法模式，提升旅游綜合管理和綜合執(zhí)法能力和水平。這標(biāo)志著我國旅游現(xiàn)代治理機(jī)制又向前邁進(jìn)了一步。
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，原來的旅游行業(yè)管理體制已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。旅游綜合管理體制改革是落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式戰(zhàn)略部署的重要舉措，是新時(shí)期新階段旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的需要，對形成大產(chǎn)業(yè)的協(xié)同促進(jìn)機(jī)制、大市場的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、多部門的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制、跨行業(yè)的資源綜合保護(hù)機(jī)制和旅游形象的統(tǒng)籌推廣機(jī)制將起到關(guān)鍵性作用。
在由景點(diǎn)旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變過程中，傳統(tǒng)的點(diǎn)、線概念逐漸被面、網(wǎng)格局所取代。全域旅游是旅游產(chǎn)業(yè)的全景化、全覆蓋，是資源優(yōu)化、空間有序、產(chǎn)品豐富、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、機(jī)制完善的系統(tǒng)旅游。尤其在體制機(jī)制層面，全域旅游所引發(fā)的連鎖效應(yīng)更為深刻。旅游不再是旅游行政管理部門一家的事，而需要政府各個(gè)部門齊抓共管；旅游管理正在告別盲目化、碎片化、邊緣化，成為一個(gè)協(xié)同和綜合行政管理的過程。如果說，政府重視程度決定了全域旅游發(fā)展的下限，那么體制機(jī)制創(chuàng)新能力將決定全域旅游的上限。
基于制度創(chuàng)新對全域旅游發(fā)展的長遠(yuǎn)影響，針對現(xiàn)行旅游管理體制與“兩個(gè)綜合”，即綜合產(chǎn)業(yè)和綜合執(zhí)法不相適應(yīng)的矛盾，旅游主管部門審時(shí)度勢、順勢而為，在充分借鑒世界各國旅游目的地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出并發(fā)展了“1+3+N”的旅游綜合管理機(jī)制：一是建立綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)，提升職能部門權(quán)限；二是構(gòu)建旅游警察、旅游市場監(jiān)管、旅游巡回法庭等專業(yè)機(jī)構(gòu)，設(shè)置專門的執(zhí)法隊(duì)伍，系統(tǒng)性根治旅游市場不正之風(fēng)；三是推動(dòng)建立包容銜接、高效靈活的旅游發(fā)展制度，最大限度地減少制約全域旅游發(fā)展的制度損耗。
作為一項(xiàng)開放性制度設(shè)計(jì)，“1+3+N”機(jī)制的構(gòu)建，適應(yīng)了全域旅游發(fā)展的需要，也為各地探索創(chuàng)新留足了空間。在實(shí)踐過程中，“1+3”旅游執(zhí)法管理機(jī)制已被廣泛采納并呈現(xiàn)燎原之勢。筆者認(rèn)為，適應(yīng)全域旅游轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，必須編織體制機(jī)制保障網(wǎng)。要把“1+3”的旅游執(zhí)法機(jī)制建設(shè)作為旅游目的地依法治旅的根本之舉，在此基礎(chǔ)上，還要發(fā)揮地方積極性和能動(dòng)性，在“N”上多下工夫，打破行政藩籬，完善激勵(lì)考核，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，確保全域旅游優(yōu)質(zhì)、高效、有序、持續(xù)發(fā)展。
一是打破行政藩籬。全域旅游的發(fā)展，有賴于通過頂層設(shè)計(jì)整合、利用全域資源，破除重復(fù)建設(shè)、過度投資和地方保護(hù)弊端，以期實(shí)現(xiàn)旅游城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落的協(xié)同與一體化發(fā)展。要以全域旅游規(guī)劃作為推動(dòng)“多規(guī)合一”的核心抓手，對全域國土空間進(jìn)行旅游發(fā)展導(dǎo)向下的統(tǒng)籌安排，在最為適宜的空間實(shí)現(xiàn)集約化、差異化、可持續(xù)發(fā)展；要真正發(fā)揮起綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)的作用，將旅游綜合管理貫穿至審批立項(xiàng)、協(xié)同推進(jìn)與行政執(zhí)法等各個(gè)環(huán)節(jié)。創(chuàng)新審批流程，壓縮審批環(huán)節(jié)，加強(qiáng)部門間橫向聯(lián)系和交流，探索跨主體、跨景區(qū)、跨度假區(qū)、跨行政區(qū)合作的形式，總結(jié)和推廣各地“1+3”綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)全域旅游一體化發(fā)展。
二是完善激勵(lì)考核。體制機(jī)制是否靈活有效，一個(gè)重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)是能否調(diào)動(dòng)參與主體的積極性。要積極探索跨區(qū)域及公私之間利益分享機(jī)制的新方式、新模式、新機(jī)制。充分發(fā)揮市場的力量，統(tǒng)籌公私部門、原住社區(qū)等利益相關(guān)方在資金、技術(shù)、人力、土地等方面的優(yōu)勢，實(shí)行資源共享、統(tǒng)一經(jīng)營、稅收共享。此外，還必須強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。目前，從中央到地方建立的旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制框架需要進(jìn)一步精細(xì)化，明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立、分工及運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)，使每一項(xiàng)旅游工作內(nèi)容和協(xié)調(diào)任務(wù)都看得見、摸得著，落實(shí)到具體單位和個(gè)人，確保各個(gè)流程、環(huán)節(jié)、部門之間都有良好的銜接與配合。
三是強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。要利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，構(gòu)建統(tǒng)一的信息管理平臺，根除跨行政區(qū)之間的信息發(fā)布不及時(shí)、不統(tǒng)一問題，提高全域旅游服務(wù)和監(jiān)管效率與質(zhì)量；要針對線上旅游蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀，建立和完善在線旅游監(jiān)管辦法，鼓勵(lì)經(jīng)營旅游的電子商務(wù)第三方平臺建立商品或服務(wù)質(zhì)量擔(dān)保機(jī)制；鼓勵(lì)電子商務(wù)各方主體建立電子商務(wù)在線糾紛解決機(jī)制；鼓勵(lì)第三方平臺建立旅行社誠信檔案等。
體制機(jī)制優(yōu)化創(chuàng)新是全域旅游的前導(dǎo)要?jiǎng)?wù)和關(guān)鍵支撐，必須解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，想在前面，做在實(shí)處。要突出問題導(dǎo)向意識，重點(diǎn)解決體制機(jī)制掣肘問題，明晰各部門、機(jī)構(gòu)職權(quán)，制定務(wù)實(shí)的時(shí)間表和路線圖，編織全域旅游保障網(wǎng)，讓全域旅游活力釋放出來。
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