經(jīng)省第十二屆人民代表大會常務委員會第四次會議表決通過，《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》將于10月1日起正式實施。這是一座具有3000多年建城史的城市，為了保護哺育他的一座四億年的父親山而立的法規(guī)。西安秦嶺生態(tài)環(huán)境保護，至此進入“法治”時代。

西安為保護秦嶺立法

——《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》解讀

“作為西安市秦嶺生態(tài)保護的‘尚方寶劍’，《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》）歷時一年多時間、20余次、四上四下大的修改，經(jīng)面向社會廣泛征求意見后，終成正果。這是集體智慧的結(jié)晶，也是《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》的繼承和發(fā)展、補充和完善。”談到《條例》，夏仁朝這樣評價。夏仁朝現(xiàn)在的身份是西安市秦嶺辦專家級顧問，他更為人所知的身份是西安市人大常委會原副主任。

夏仁朝說，過去是山里人吃山，現(xiàn)在是城里人吃山，加之亂搭亂建、亂排亂放、亂采濫挖、亂砍濫伐等各類影響生態(tài)環(huán)境的開發(fā)建設活動屢禁不止；有關區(qū)縣及部門在保護秦嶺生態(tài)環(huán)境工作中，職責不清，權(quán)責不明，體制不順，執(zhí)法彈性大，缺乏合力；一些現(xiàn)行的法律法規(guī)條文界定不明，過于寬泛，缺乏可操作性，致使秦嶺生態(tài)環(huán)境保護乏力。因此，結(jié)合秦嶺西安段實際，制定更具操作性的地方性法規(guī)，成為責無旁貸的歷史責任。

一個詞之差：折射保護觀念的轉(zhuǎn)變

在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護上，與《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》提出的“堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、保護優(yōu)先、科學利用、嚴格管理的原則”不同，此次出臺的《條例》進一步提出了“堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、保護為主、科學利用、限制開發(fā)、恢復治理、生態(tài)補償?shù)脑瓌t”。從“保護優(yōu)先”到“保護為主”，一詞之差，體現(xiàn)的是保護觀念的整體轉(zhuǎn)變。

毫不夸張地說，《條例》通篇體現(xiàn)著保護為主的原則，強調(diào)保護、保護、再保護。比如，《條例》共九十六條，九十一條涉及保護；《條例》全文10422字，涉及保護217處。

不僅是觀念的轉(zhuǎn)變，《條例》在將省《條例》規(guī)定的海拔2600米以上納為禁止開發(fā)區(qū)的同時，將世界地質(zhì)公園、世界生物圈保護區(qū)、自然保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、天然林區(qū)列為禁止開發(fā)區(qū)，彌補了僅依據(jù)海拔高度劃定開發(fā)區(qū)的缺陷。

為了把各級政府、職能部門責任落到實處，《條例》規(guī)定“將秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作納入年度目標責任考核體系，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護目標考核以完成生態(tài)環(huán)境保護目標責任和公眾評價為主要依據(jù)，與考核對象類別、區(qū)域功能定位相適應，客觀、公正反映考核對象的工作實績，并根據(jù)考核結(jié)果進行獎懲”。

做好秦嶺生態(tài)保護的總體規(guī)劃是實現(xiàn)秦嶺保護的基礎和先決條件，對此，《條例》第十三條、十四條、十五條要求在編制好秦嶺生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護利用總體規(guī)劃的基礎上，編制秦嶺生態(tài)保護區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃，并規(guī)定“涉及秦嶺開發(fā)建設的各類專項規(guī)劃須經(jīng)環(huán)境影響評價，并與秦嶺生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、秦嶺生態(tài)環(huán)境保護利用總體規(guī)劃相銜接”。

祭出撒手锏：保護實現(xiàn)了有法可依

如何保護好秦嶺內(nèi)豐富的自然資源一直是社會各界討論的熱點話題，卻鮮有上升至法律的層面的規(guī)定。此次《條例》將自然資源納入保護，成為最大亮點之一?！稐l例》指出：“市、相關區(qū)縣人民政府應當按照秦嶺生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，采取封育保護、自然修復、人工種植、建立水源保護區(qū)、設立繁育基地和種質(zhì)資源庫等措施，擴大林草覆蓋面積，涵養(yǎng)水源，保護生物多樣性，維護和改善秦嶺生態(tài)環(huán)境”。

植被保護是重點。本章十六條中直接涉及植被保護部分八條，間接四條，植被保護主要任務是封山育林、義務植樹、人工造林、飛播造林、退耕還林、退耕還草種草、保護草場、護林防火、病蟲害防治等。

預防為主是手段。首先落實植被防火責任制，健全防火制度，落實防火責任，加強防火宣傳和用火管理，完善火情監(jiān)測預警體系，制定火災撲救預案，建立火災撲救隊伍，配備必要的防火設施設備，做好秦嶺植被防火工作。其次是做好病蟲害監(jiān)測通報，組織防治及防泥石流，滑坡等自然災害，再次是防止人為活動對植被破壞的影響。

飲用水水源保護祭出“撒手锏”。嚴格保護飲用水水源安全，是本《條例》最大亮點，《條例》規(guī)定：“秦嶺生態(tài)環(huán)境保護范圍內(nèi)規(guī)劃的飲用水水源保護區(qū)內(nèi)禁止設立排污口，已有的排污口應當限期拆除”。

此前一些法規(guī)雖都對飲用水水源保護區(qū)一級、二級、準保護區(qū)作了限定，但失之過寬，很難操作。《條例》提出：在“秦嶺生態(tài)環(huán)境保護范圍內(nèi)規(guī)劃的飲用水源保護區(qū)內(nèi)禁止設排污口，已有的排污口應當限期拆除”，并規(guī)定已建成的相關設施應限期做到污水、垃圾及其他污染物零排放，并逐步遷出，未遷出前產(chǎn)生的污染物應當自行清運。

保人文資源：彌補了省級條例不足

秦嶺不僅是世界地理名山，我國南北氣候、地理的分界線，長江、黃河水系的分水嶺，國家天然的生態(tài)屏障和西安市主要的水源地，又是豐富悠久的歷史文化遺存之地?！稐l例》從保護秦嶺西安段歷史文化遺存出發(fā)，增設一章“人文資源保護”，彌補了省《條例》的不足?！稐l例》規(guī)定市人民政府應當對秦嶺生態(tài)環(huán)境保護范圍內(nèi)的文物古跡、宗教遺跡、古棧道遺址、古鎮(zhèn)古村、名人故居、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等人文資源進行普查，建立檔案，列入秦嶺人文資源保護名錄，并就如何保護和加強管理提出具體要求。強調(diào)在保護利用的同時，進行展示宣傳。指出要將歷史文化、宗教文化等人文資源與森林景觀、地質(zhì)景觀等自然資源整合，組織開展秦嶺文化研究，發(fā)展文化觀光旅游，并建設各種展館，宣傳、展示秦嶺歷史文化遺存。

不僅如此，《條例》還增設生態(tài)補償一章，同樣成為省《條例》的補充和完善。其特點一是確立生態(tài)補償機制；二是要求市、相關區(qū)縣人民政府應當在財政預算中安排生態(tài)環(huán)境保護資金，對重要水源涵養(yǎng)地、飲用水水源保護區(qū)所在區(qū)縣給予生態(tài)性經(jīng)濟補償，用于修復生態(tài)環(huán)境和改善民生；三是提出應當建立秦嶺生態(tài)環(huán)境治理保證金制度和實行秦嶺生態(tài)環(huán)境綜合治理補償費制度。

開發(fā)被嚴限：成條例分量最重章節(jié)

開發(fā)建設與生態(tài)環(huán)境保護章節(jié)，共二十條之多，占《條例》九十六條的20.8%，在《條例》分量可謂最重，亮點多多：

實行開發(fā)項目準入制度?！稐l例》要求開發(fā)建設項目應當經(jīng)相關區(qū)縣秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理機構(gòu)初審，報市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理機構(gòu)辦理項目準入手續(xù)后，按照有關規(guī)定辦理其他審批手續(xù)。房地產(chǎn)開發(fā)項目，建設單位應當將準入申請報市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理機構(gòu)審查，由市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理機構(gòu)提出意見，經(jīng)市人民政府批準后，方可辦理項目準入手續(xù)。

嚴格辦理有關手續(xù)并科學施工?！稐l例》第五十九條規(guī)定：“秦嶺生態(tài)環(huán)境保護區(qū)范圍內(nèi)的開發(fā)建設項目開工前，應當按照法律法規(guī)規(guī)定，進行環(huán)境影響評價、編制水土保持方案、辦理節(jié)能評估和審查等手續(xù)”。并規(guī)定有關配套建設防治污染和其他公害的環(huán)境保護設施，與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用?！稐l例》第六十條、六十一條，又對科學施工作了具體規(guī)定。

嚴格控制環(huán)山路南北兩側(cè)建筑高度?！稐l例》第六十三條規(guī)定：“環(huán)山路以南建筑高度應當為低層，建筑高度總體不超過9米，個別建筑輪廓不超過12米。環(huán)山路以北500米建筑高度控制為低層，建筑高度總體不超過9米，個別建筑輪廓不超過12米；500米至1000米建筑高度總體不超過12米，個別建筑輪廓不超過15米”。

調(diào)度水資源，建設水庫、水電站應留足生態(tài)基流?！稐l例》第六十九條規(guī)定：“秦嶺生態(tài)環(huán)境保護范圍內(nèi)調(diào)度水資源、建設水庫應當按照規(guī)定留足生態(tài)基流，建設水電站應當在攔河壩上設置生態(tài)基流口，保障河流的合理流量和湖泊、地下水的合理水位，維護生態(tài)平衡”?！稐l例》第七十條又對修建野生動物通道等作了表述，以減少對野生動物棲息環(huán)境影響。

實現(xiàn)污水、垃圾集中處理，使用清潔能源?！稐l例》規(guī)定：“在保護范圍內(nèi)應當加強污水管網(wǎng)、污水處理廠、垃圾處理場等基礎設施建設，規(guī)范公共衛(wèi)生管理，實現(xiàn)污水達標排放和生活垃圾集中處理”。

推行“五禁止”、一搬遷?！稐l例》禁止賓館、飯店、培訓中心、農(nóng)家樂以及其他單位砍伐林木作燃料使用，禁止非當?shù)鼐用襁`法購買房屋或者購買宅基地修建房屋等“五禁止”，都彌補了省《條例》不足。《條例》還對禁止、限制開發(fā)區(qū)移民，企業(yè)搬遷等提出了要求。

“不僅如此，《條例》進一步完善了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法體系，明確了市和相關區(qū)縣秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理機構(gòu)、市和相關區(qū)縣職能部門、依法登記的生態(tài)環(huán)境保護公益組織、律師、法律服務志愿者的執(zhí)法管理和監(jiān)督服務職責。以《條例》的實施為標志，西安市秦嶺生態(tài)保護進入法治時代。”夏仁朝評價說。