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郝康理：“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”根源在違法經(jīng)營購物點(diǎn) 不治不行
時間：2015-05-29 09:55:29
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近日，旅游輿情官方微信發(fā)布《北京黑導(dǎo)游為什么這么猖獗？》一文，連四川省旅游局局長郝康理都“實(shí)在看不下去”了！
昵稱“老郝”郝康理局長半夜在微信群里發(fā)聲：貪便宜游客和黑導(dǎo)游都在“賭”！長期以來治理“賭客”，為何不在治理“賭場”（購物點(diǎn)）上用力？
這個認(rèn)識行業(yè)內(nèi)顯然還沒有形成共識，一些地方甚至提出旅游購物點(diǎn)“抵制低價”，可能嗎？老郝同志顯然不無遺憾：這是我們系統(tǒng)的“集體意識”。
事實(shí)上，老郝同志對此早有深度剖析和思考。去年5月14日他在中國旅游報的專訪里就明確指出，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的根源究竟在哪里？對于這個問題，很多同志都把矛頭指向了黑社、黑導(dǎo)，但是我們卻認(rèn)為問題的根源在于違法經(jīng)營的購物點(diǎn)。
郝康理同志認(rèn)為，如果問題的根源在黑社、黑導(dǎo)，那么省旅游局可以出重拳整治，嚴(yán)厲處罰甚至關(guān)停一批旅行社、取消一批導(dǎo)游員的資質(zhì)。但是問題能徹底解決嗎？
答案是否定的。道理很簡單，即使四川沒有了黑社和黑導(dǎo)，其他省市客源地的黑社也會繼續(xù)輸送“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”團(tuán)；另一方面，自駕車游客進(jìn)入這樣的購物點(diǎn)仍然會被“宰”。
但是，如果我們關(guān)停了欺客宰客的購物點(diǎn)，讓旅行社失去這部分“灰色收入”來源，自然無法再以低于成本的價格攬客；也能從根本上避免導(dǎo)游員誘導(dǎo)、甚至強(qiáng)迫游客購物了。如果說黑店是主犯，黑社就是幫兇。一個購物點(diǎn)可能聯(lián)系著100家旅行社和1000名導(dǎo)游員，從源頭上打擊違法經(jīng)營的購物點(diǎn)，勢必比整治100家旅行社和1000名導(dǎo)游員更能收到成效！
嚴(yán)格來講，“黑社”、“黑導(dǎo)游”不在旅游主管部門登記管理范圍之內(nèi)，只能是“假社”、“假導(dǎo)”。靠旅游主管部門去“打假”力量顯然不夠。那么，四川的思路怎么樣的呢？
有人說，真導(dǎo)游的事旅游局都管不過來，哪有精力去管“黑導(dǎo)”、“假導(dǎo)”。這顯然是不負(fù)責(zé)任的說法。既然問題存在，總得去解決不是？
郝康理同志的”零負(fù)團(tuán)費(fèi)“治理之道，盡在《“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”根源及治理對策探討》一文，讓北京和其他地方的旅游主管部門也都探討探討，借鑒借鑒。
《“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”根源及治理對策探討》
文/郝康理
近段時間，一些地方相繼發(fā)生旅游車輛受阻、導(dǎo)游群訪和購物黑幕事件，將矛頭和輿論的焦點(diǎn)再一次指向“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，暴露出旅游市場由“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”引發(fā)的深層次問題(如旅游購物欺客宰客、駕導(dǎo)人員勞資糾紛、旅游虛假廣告宣傳、擅自改變旅游合同和旅游行程等)并沒有在《旅游法》實(shí)施以后立即得到根本解決。任其繼續(xù)存在，不僅損害游客利益，也損害旅游產(chǎn)業(yè)形象，甚至可能釀成群體事件，因此必須認(rèn)真研究并及時加以遏制。
一、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”產(chǎn)生的原因
所謂“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，是指地接旅行社接待價格低于或等于成本價的團(tuán)隊(duì)接待模式。“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”從1995年被泰國同行介紹到內(nèi)地，至今已近20年之久，成為難以根治的頑疾，主要有這么幾方面原因：
(一)購物環(huán)節(jié)的高額“回扣”是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”賴以生存的源頭和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
“譬如，一般旅游團(tuán)隊(duì)安排的晚會價格在170-220元/人之間，其中120-150元/人可由旅行社和司導(dǎo)人員瓜分;旅行社安排游客購買水晶、中藥材、土特產(chǎn)品等，購物店不僅按人頭80元左右給予旅行社和司機(jī)停車費(fèi)，還按購物總額15-70%的標(biāo)準(zhǔn)以現(xiàn)金方式“返點(diǎn)”。
《旅游法》雖然對旅行社安排購物和自費(fèi)項(xiàng)目做出了許多限定，但由于客人確有購物和觀看表演等需求(購和娛也是旅游六大要素之一)，因此目前這種非法利益鏈仍在鉆空子，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”仍有牢實(shí)的經(jīng)濟(jì)支撐。
(二)大眾旅游消費(fèi)水平偏低，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”利用了“圖便宜”心理。
我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚處于初級階段，人均國民收入偏低，普通居民收入并不高。尤其中西部還分布著大量經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)居民收入落后于東部地區(qū)，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”等低價團(tuán)對他們有相當(dāng)?shù)奈Α４送?，社會保障制度不健全，人們必須?yīng)對購房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等不確定支出，旅游屬于非生活必須消費(fèi)，能省就省，導(dǎo)致低價團(tuán)有較大的社會基礎(chǔ)。
(三)“二次消費(fèi)”模式是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”賴以生存的市場基礎(chǔ)。
“二次消費(fèi)”是指旅游過程中游客參與的其它自費(fèi)項(xiàng)目，如游覽計(jì)劃外的收費(fèi)景點(diǎn)、旅游購物、觀看表演、燒香拜佛及其它游玩項(xiàng)目等。由于中國旅游團(tuán)隊(duì)購物欲望較強(qiáng)，對各種自費(fèi)項(xiàng)目并不排斥，這使旅行社有了二次贏利的空間，可以采用較低的直觀報價吸引游客，然后通過客人“二次消費(fèi)”來賺取利潤。
(四)導(dǎo)游管理體制的缺陷使解決“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”存在客觀困難。
目前，大多數(shù)導(dǎo)游成為了社會人，旅行社與導(dǎo)游之間畸形的雇傭關(guān)系使大多數(shù)導(dǎo)游不僅享受不到固定工資和福利，還要按游客數(shù)量向企業(yè)上交一筆“人頭費(fèi)”才能取得帶團(tuán)權(quán)。大多數(shù)導(dǎo)游生活和職業(yè)生涯的第一需要就是“導(dǎo)購”，要賺回那些“人頭費(fèi)”，還要養(yǎng)家糊口，才有可能不斷提高生活水平。這種生存和生活的重重壓力，使導(dǎo)游只有“用心”引導(dǎo)游客購物或其他消費(fèi)，竭力追求和獲取高額“返點(diǎn)”和“回扣”。雖然比起購物等領(lǐng)域賺取的暴利，導(dǎo)游只獲得了微不足道的蠅頭小利，但他們已自覺或不自覺地成為“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”生存的間接受害者。
(五)旅行社的邊緣化趨勢是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”越演越烈的客觀誘因。
近年來，旅游業(yè)高速發(fā)展導(dǎo)致旅行社出現(xiàn)了邊緣化的趨勢，旅行社對上下游產(chǎn)業(yè)的掌控力大大下降，龍頭地位正在喪失。以某省為例，2012年該省實(shí)現(xiàn)旅游總收入3000多億元，旅行社收入60多億元，僅占1.91%;2013年占比下降為1.66%。由此可見，旅行社業(yè)在旅游大產(chǎn)業(yè)中的占比很低且已經(jīng)呈現(xiàn)邊緣化趨勢。
旅行社邊緣化迫使傳統(tǒng)旅行社必須轉(zhuǎn)型升級。但是，我國旅行社積弊已久，許多深層次問題導(dǎo)致旅行社轉(zhuǎn)型困難，始終無力擺脫“小、弱、散、差”的格局，管理體制落后，掛靠承包屢禁不止，旅行社業(yè)發(fā)展已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場需求。結(jié)果當(dāng)旅行社品牌競爭、產(chǎn)品競爭、營銷競爭、質(zhì)量競爭均難以奏效的時候，剩下的就只有價格競爭，即“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”。
(六)綜合執(zhí)法機(jī)制尚未形成，對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”認(rèn)定難、打擊難。
要斬?cái)?ldquo;零負(fù)團(tuán)費(fèi)”滋生和蔓延的利益鏈，需要各涉及部門綜合聯(lián)動，但目前大多數(shù)地方這種有效的綜合聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制尚未真正建立，一些地方“誰治理誰吃虧”的思想做崇，認(rèn)為是國際國內(nèi)旅游市場的普遍問題，治理會影響本地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，致使查處、監(jiān)管存在較多空白。
《旅游法》規(guī)定：“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動。”但在實(shí)際執(zhí)法中，旅游價格涉及旅行社商業(yè)秘密，旅游線路價格又受各種因素影響存在較大差異，要認(rèn)定旅行社是否以不合理低價惡性競爭有較大難度，也難以將旅行社合理的淡季促銷與低價競爭有效區(qū)分開來。
同樣，《旅游法》禁止旅行社和導(dǎo)游人員收取“回扣”，但目前購物店均與旅行社簽訂合同，把“回扣”變成了“傭金”，由旅行社與導(dǎo)游再次分配，不僅更加隱蔽，而且能否定性為“賄賂”也存在爭議。由于認(rèn)定和取證較難，因而對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”查處的方法不多，力度不夠，迄今為止全國還沒有一例直接查處“不合理低價”的案例。
二、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”競爭的主要危害
旅游競爭包括產(chǎn)品競爭、服務(wù)競爭、質(zhì)量競爭、品牌競爭、營銷競爭、文化競爭、價格競爭等多種形式。“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”屬于價格競爭的范疇。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，價格競爭是最原始的手段也是市場經(jīng)濟(jì)中最有效的手段之一，有利于迅速啟動市場并搶占更大的市場份額。國外新、馬、泰，國內(nèi)三亞、麗江等地旅游市場的啟動都曾采用價格競爭模式。但是，價格競爭如果超過了底線演變成低于成本的惡性競爭，就會成為旅游市場失范的主要誘因。其危害是：
(一)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”破壞了游客購買產(chǎn)品和服務(wù)時享有的知情權(quán)，導(dǎo)致游客利益受損，旅游投訴增多。
旅行社在安排這類團(tuán)隊(duì)行程和導(dǎo)游帶團(tuán)時把重心放在游客的“二次消費(fèi)”上，不惜壓縮正常的游覽時間，大量誘導(dǎo)游客購物或參加各類自費(fèi)項(xiàng)目;還有的旅行社故意誤導(dǎo)游客，名義上“贈送”或“免費(fèi)”游覽一些景點(diǎn)，如水晶博物館、烏木博物館、玻璃器皿博物館等，實(shí)則是前店后廠的購物店，變相增加購物點(diǎn)。參加這類團(tuán)隊(duì)的游客常常買到假冒偽劣產(chǎn)品或暴利商品，旅游感受差，投訴多。
(二)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”無法保障司、導(dǎo)人員的合法利益，容易導(dǎo)致勞資糾紛。
“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”團(tuán)隊(duì)導(dǎo)游不享受帶團(tuán)補(bǔ)貼，還要交每客50-100元不等的“人頭費(fèi)”，赴歐洲旅游團(tuán)隊(duì)甚至高達(dá)100-180歐元。這種團(tuán)隊(duì)導(dǎo)游和司機(jī)收入的主要來源是客人購物或參加自費(fèi)項(xiàng)目的提成，司導(dǎo)人員接團(tuán)如同賭博，把旅游服務(wù)變成與客人的博弈，不僅收入不穩(wěn)定，而且一旦利益平衡機(jī)制被打破，就會引起勞資雙方糾紛甚至發(fā)生群體性事件。
(三)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營模式隱藏著較大的安全隱患。
這類團(tuán)隊(duì)自費(fèi)項(xiàng)目多，行程安排緊，旅游車常常不得不趕時間，存在較大的道路交通安全隱患;加上選用低價團(tuán)餐，可能因接待單位選用劣質(zhì)食材或者餐飲管理不善發(fā)生衛(wèi)生安全事故。
總之，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”模式形似一場賭博，把旅行社、旅游車公司、導(dǎo)游的利益綁架在游客的“二次消費(fèi)”上，不可避免會出現(xiàn)強(qiáng)制或變相強(qiáng)制消費(fèi)的現(xiàn)象，游客滿意度較低。
三、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”治理對策探討
治理旅游“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”是個系統(tǒng)工 程，治理的過程就是利益機(jī)制調(diào)整的過程，也是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程。
(一)治理“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”必須堅(jiān)持的基本原則。
1.必須堅(jiān)持依法依規(guī)治理的原則。治理“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”主要適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件有14部，可以綜合運(yùn)用，多管齊下。如對于私自收受“回扣”行為，金額在5000元人民幣以下的，可以按照《旅游法》、《反不正當(dāng)競爭法》對相關(guān)旅行社和導(dǎo)游予以罰款處理;金額超過5000元人民幣的，可以按《刑法》非國家工作人員受賄罪予以處理。只要抓住擾亂旅游市場秩序的源頭，認(rèn)真研究適用法律法規(guī)，嚴(yán)格依法辦事，就一定能實(shí)現(xiàn)旅游市場的撥亂反正。
2.必須堅(jiān)持治標(biāo)與治本相結(jié)合的原則。針對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”深層次問題，堅(jiān)持政府牽頭、部門分工負(fù)責(zé)，行業(yè)協(xié)會自律，實(shí)施標(biāo)本兼治，促進(jìn)旅游市場環(huán)境全面優(yōu)化。
3.必須堅(jiān)持治點(diǎn)與治面相結(jié)合的原則。應(yīng)注重頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行全國一盤棋，同時推進(jìn)，避免治理區(qū)域凸顯價格高地，出現(xiàn)誰治理誰吃虧的現(xiàn)象。
4.必須堅(jiān)持治理與發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則。努力幫助旅游企業(yè)解決生存發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，通過促進(jìn)旅游企業(yè)科學(xué)發(fā)展的方式達(dá)到規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為的目的。
5.必須堅(jiān)持企業(yè)自律與社會監(jiān)管相結(jié)合的原則。充分發(fā)揮涉旅企業(yè)的主體作用，恪守企業(yè)的社會責(zé)任。同時，建立健全社會監(jiān)管機(jī)制，形成以行管部門行政執(zhí)法、行業(yè)協(xié)會自律、旅游者監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合的社會監(jiān)管體系，堅(jiān)決查處害群之馬。
(二)整治“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的具體對策。
1.進(jìn)一步做大旅游市場，促進(jìn)旅行社轉(zhuǎn)型發(fā)展。
旅行社不規(guī)范經(jīng)營其實(shí)是旅行社生存危機(jī)的體現(xiàn)，解決旅游市場失范現(xiàn)象的關(guān)鍵是進(jìn)一步做大旅游市場，促進(jìn)旅行社轉(zhuǎn)型發(fā)展，解除旅行社的生存危機(jī)，改變旅行社低質(zhì)、低價、低利潤的困境，增強(qiáng)旅行社的市場活力。政府應(yīng)支持非旅大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)入旅游業(yè)，也鼓勵大型旅行社改變以單一的旅游接待業(yè)務(wù)為主的經(jīng)營模式，走多元化發(fā)展的道路，增強(qiáng)贏利能力。
2.健全旅游綜合執(zhí)法機(jī)制，斬?cái)?ldquo;零負(fù)團(tuán)費(fèi)”產(chǎn)生的利益鏈。
按照《旅游法》的規(guī)定，加快建立健全旅游綜合執(zhí)法機(jī)制，通過查稅收、查假冒偽劣、反暴利以至紀(jì)檢監(jiān)察部門介入等手段實(shí)現(xiàn)綜合治理，堅(jiān)決斬?cái)喈a(chǎn)生“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的黑色利益鏈。
由發(fā)改部門牽頭，依法查處旅游市場價格欺詐、未明碼標(biāo)價等違法行為;開展旅游行業(yè)價格專項(xiàng)檢查;提供旅游價格信息服務(wù)，公布重點(diǎn)旅游線路產(chǎn)品參考價。
由工商部門牽頭，重點(diǎn)整治旅游購物、演藝、食宿等經(jīng)營單位存在的私授回扣、欺客宰客、誘導(dǎo)消費(fèi)、假冒偽劣等違法違規(guī)行為。通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示旅游市場黑名單，納入企業(yè)和個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，在主要媒體、網(wǎng)站披露違法違規(guī)典型案件，引導(dǎo)誠信經(jīng)營、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、理性消費(fèi)、文明旅游。
由稅務(wù)部門牽頭，重點(diǎn)整治旅游經(jīng)營單位不按規(guī)定開具稅務(wù)發(fā)票和開具假發(fā)票等違法行為;針對重點(diǎn)旅游目的地、重點(diǎn)旅游線路、重點(diǎn)旅游景區(qū)的旅游購物、演藝、食宿、旅行社等旅游經(jīng)營單位，全面推行使用網(wǎng)絡(luò)(電子)發(fā)票。
由旅游部門牽頭，統(tǒng)一使用國家旅游局、國家工商行政管理總局旅游合同示范文本(2014版);重點(diǎn)整治黑導(dǎo)，規(guī)范導(dǎo)游人員資質(zhì)和執(zhí)業(yè)管理。
由交通運(yùn)輸部門牽頭，依法查處非法從事旅游客運(yùn)，不按規(guī)定路線行駛或擅自改變團(tuán)隊(duì)運(yùn)行線路和?？奎c(diǎn)，不按旅游客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)范提供服務(wù)等違法違規(guī)行為。在媒體上公布統(tǒng)一的旅游客運(yùn)車輛標(biāo)識和查詢駕駛?cè)藛T網(wǎng)站。
由人社部門牽頭，重點(diǎn)整治旅游企業(yè)在勞動合同、工資支付、社會保險和以擔(dān)?；蛘咂渌x向旅游從業(yè)人員收取財(cái)物等方面的違法行為;加強(qiáng)旅游從業(yè)人員素質(zhì)培訓(xùn)。
3.從頂層設(shè)計(jì)上改革導(dǎo)游人員管理體制。
目前通過社會中介機(jī)構(gòu)將導(dǎo)游的資格證與上崗證緊密聯(lián)系的方式值得商榷，其他行業(yè)也不是有資格證就都能上崗。在旅游行業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全完善的情況下，這種中介機(jī)構(gòu)勢必削弱主要應(yīng)由市場功能調(diào)節(jié)的旅行社人力供求關(guān)系，并且導(dǎo)游總量供大于求日益凸顯的矛盾還容易釀成社會不穩(wěn)定因素。
抓住《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》修訂的契機(jī)，從頂層設(shè)計(jì)上改革導(dǎo)游管理體制，試行導(dǎo)游考取資格證后與旅行社簽訂勞動合同方能取得導(dǎo)游證的制度，使導(dǎo)游由“社會自由人”變?yōu)?ldquo;單位人”，從根本上完善旅行社用人機(jī)制，落實(shí)勞動合同關(guān)系，進(jìn)而從組織結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)對導(dǎo)游的嚴(yán)格管理。
4.加強(qiáng)旅游信用體系和自律機(jī)制建設(shè)。
我國至今沒有建立起完善的誠信機(jī)制和誠信檔案，無論企業(yè)行為還是個人行為都缺乏透明的市場信用監(jiān)管，變相助長了投機(jī)取巧行為。應(yīng)當(dāng)盡快建立企業(yè)承諾、輿論宣傳、游客監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)公示相結(jié)合的旅行社誠信體系;旅游主管部門可以通過大張旗鼓評選誠信旅行社活動，促進(jìn)優(yōu)秀旅行社品牌建設(shè)，形成“誠信受益、失信受罰”的氛圍;旅游協(xié)會應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)起行業(yè)自律的重任，建立進(jìn)入和退出機(jī)制，對成員實(shí)行有效的自律管理。
5.加強(qiáng)對游客的宣傳教育，提升游客抵制低價團(tuán)的自覺性。
可以通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視、講座等方式，加強(qiáng)對游客旅游知識及理性消費(fèi)的宣傳和灌輸，讓客人認(rèn)清低價團(tuán)的危害，增強(qiáng)抵制低價團(tuán)的自覺性。
小結(jié)：“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”是個長久的積弊，根源在于購物等環(huán)節(jié)的高額“回扣”。“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”是一個涉及面廣、政策性強(qiáng)、治理難度大的系統(tǒng)工程，需要頂層發(fā)力，不僅要從管理層面加以綜合治理，更要從源頭解決問題。政府主導(dǎo)與企業(yè)互動相結(jié)合，發(fā)展與治理相結(jié)合，治標(biāo)與治本相結(jié)合，治點(diǎn)與治面相結(jié)合。筆者堅(jiān)信，只要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，依法治旅，建立誠信機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”這一擾亂旅游市場的不規(guī)范現(xiàn)象一定會得到根治。
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